不过，据《财经》记者了解，此次修订的重心放在了强化保密管理上。这显然与之前学界乃至公众的期望有着不小的距离。

　　自去年5月1日《政府信息公开条例》实施以来，很多政府信息公开申请都因为“涉及国家秘密”而被拒之门外。

　　4月12日，在北京举行的一个研讨会上，中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑就举例说，以上海市为例，虽然闵行区推行了公共财政预算改革，但已经编制两年的《财政预决算表》文件，每次在人代会上都被收回；因为涉及“保密”内容，对全社会公开的计划始终无法实现。

　　因此，呼吁修改《保密法》的呼声在社会上一直不断。各界普遍期望通过修改《保密法》，来最终确定政府信息公开和与保密之间的边界，从而解决法律滞后所导致的妨碍透明政府建设和公民知情权保障等矛盾。

　　但实际上，上述问题涉及到的条款，在此次修订中并没有过多涉及。《保密法》应该确定怎样的修订原则和宗旨，也再次引起了诸多争议。

        强化保密为修法主旨

　　现行《保密法》制定于1988年，并于1989年5月1日正式生效实施。1995年，国家保密局启动修法工作，并于1996年起草了修改草案；但“十年磨一剑”，直到2007年才正式上报国务院法制办。

　　之后，这项立法就被列为“不宜向社会公开征求意见”的立法项目。所谓征求意见，主要是在政府系统内部进行的，包括向各省级政府的相关部门和中央各部门征求意见，并没有召开专门的专家论证会向专家征求意见。

　　根据官方公开消息，此次《保密法》修订草案，增加了针对涉密信息系统的保密措施，加强了涉密机关、单位和涉密人员的保密管理，完善了国家秘密确定、变更和解除制度，明确了保密行政管理部门的职能，强化了保密法律责任。

　　“主要还是强化怎么保密。对于《保密法》来说，维护国家安全和利益是第一位的；保密是原则，不保密是例外。”一位了解立法进展的人士对《财经》记者表示。

　　而这，显然与学界的期待大相径庭。

　　现行《保密法》第八条列举了七大方面的秘密事项，涉及国家事务的重大决策、国防和武装力量活动、外交和外事活动、国民经济和社会发展、科学技术、维护国家安全活动和追查刑事犯罪等。此外，该法还规定，国家保密工作部门会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定国家秘密及其密级的具体范围；同时，各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，按照该规定确定密级。

　　这些规定，是基于中国传统体制下的保密工作模式，坚持“以保密为原则，以公开为例外”的原则制定的；国家秘密的范围本来就过于原则和宽泛，几乎可以将所有事项都纳入国家秘密。

　　不仅如此，在权限上，“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项”都有定密权限，这导致不少单位和部门“宁错勿漏”，定密泛滥。

　　据《财经》记者了解，此次修法过程中也曾试图对公开与保密之间的关系作出明确界定，包括对绝密、机密和秘密这三种密级作出量化标准。

　　“但是，操作很困难，最后对前述规定没有大的修改。”前述了解立法进展的人士补充说。

        定密异议处理争议

　　而对于实践中争议很大的定密异议问题，现行《保密法》只是规定，对是否属于国家秘密和属于何种密级有争议的，由国家保密工作部门或者省级保密工作部门确定。

        《保密法实施办法》则进一步明确，对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确的事项，产生该事项的机关、单位无相应确定密级权的，应当向上级机关或其他有权定密的部门申请确定密级。

　　这些规定明确了国家保密工作部门对于是否涉及国家秘密以及属于何种密级的争议的处置权。但是，对于提出异议的主体是否包括公民个人，各界对此的理解不一致；曾有人因申请国家保密局进行“国家秘密”认定未获回应，而提起行政诉讼。

　　在2008年发生的湖北王柏明案中，公安机关就以涉及国家秘密为由，禁止当事人聘请律师。当事人的亲属对此持有异议，于2009年2月17日向国家保密局提出申请，请求对该案是否涉及国家秘密进行认定，未获正式答复。今年4月8日，申请人以国家保密局行政不作为为由，向北京市第一中级人民法院提起诉讼。

　　但是法院认为，根据《保密法实施办法》，公民个人无权提起国家秘密认定的申请，故而该案不属于法院管辖范围，不予立案。

　　大成律师事务所合伙人吕良彪对此认为，如果公民个人无权对国家秘密认定提出异议，国家秘密不受程序规范和监督制约，容易沦为侵害公民权益的借口，公民因此遭受损害，将无法寻求法律救济。

　　许多意见也希望《保密法》的修订中能明确定密异议处理的程序，并明确纳入司法救济，可以申请行政复议或提起行政诉讼。但是，一位了解《保密法》修订进展的人士介绍说，此次修法对这些问题并没有涉及。

        公众知情权该如何保障

　　中国政法大学教授蔡定剑就认为，现行《保密法》已经严重不适应建立“透明政府”、“法治政府”和公民知情权实现的需要，《保密法》的修订应该以此为出发点进行，“该保的密”当然要强化保密，但更重要的消除促进政府信息公开的障碍，保障公民权利实现。

        2008年出台的《政府信息公开条例》，就明确了政府公开信息的义务。据悉，在该条例起草过程中还曾明文规定了“以公开为原则、不公开为例外”的原则；不过，在之后正式出台的法规中，该条款却被删除。

　　有意思的是，该条例出台后，各界的解读，包括政府一些高层官员的公开解读，都认为条例实际上体现了这一原则。但立法机关并未对此有明确解释，在公开表态中提的都是“依法公开”，而未提“以公开为原则、不公开为例外”这一原则。

　　分析人士表示，这说明决策层对公开与保密之间的关系权衡的微妙态度。政府信息公开与保密之间实际上存在着此消彼长的关系，应公开的范围大一些，则保密的范围就小一些。

　　蔡定剑呼吁，在公民享有知情权、政府具有信息公开义务的情况下，政府对一项要确定为国家秘密的信息首先负有举证责任，要证明是基于国家利益的需要。因此，政府信息应以公开为原则、保密为例外。

　　中央民族大学教授熊文钊则认为，信息公开制度与保密制度分别立法的格局，导致了各自立法宗旨之间的矛盾。且《政府信息公开条例》在法律层级上只是行政法规，而《保密法》则是法律，法律层级不一样，更加剧了解决政府信息公开与保密之间矛盾的困难。

　　他因此建议，应统一立法，确立“以公开为原则、不公开为例外”的原则；保密只应作为其中“不公开例外”的一部分，而在其中作出规定。至于各项具体制度，则可以通过各项下位法解决。■